本文作者:理财投资网

财信研究解读2021年中央经济工作会议精神:精准发力 稳中求进

理财投资网 2021-12-16 12:55

  财信研究解读2021年中央经济工作会议精神:精准发力 稳中求进

  核心观点

  >>形势:经济下行压力加大。会议首提我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力,同时外部环境更趋复杂严峻和不确定,表明当前经济内外部环境面临的挑战增加,经济下行压力加大。

  >>目标:短期稳增长和长期高质量发展相互促进。一是短期经济下行压力加大,稳增长将被置于更加重要的位置。二是会议将“质的稳步提升”置于“量的合理增长”前,明确传递出坚定坚持中长期高质量发展方向不变。三是短期稳增长为中长期高质量发展赢得时间、提供稳定环境,中长期高质量发展将为短期经济创造新的增长点,会议提出“加强统筹协调,坚持系统观念”,推动量的合理增长和质的稳步提升相互促进。

  >>重点任务:首提七大政策组合,强化针对性

  1)宏观政策:力度加大、发力靠前、精准有效。财政政策方面,财政发力前置,基建托底作用将增强;提升效能仍为政策重中之重;新的减税降费结构性特征显著,政策精准性将提升;隐性债务监管不放松,保持财政的可持续性。货币政策方面,逆周期调节力度将加大,明年宏观杠杆率或有所回升;预计降准降息均可期,明年上半年降息概率偏大;结构性政策仍为主导,再贷款等工具或继续加力。财政政策和货币政策协调联动,跨周期和逆周期有机结合,形成合力效应稳定短期经济增长和中长期结构转型。

  2)微观政策:强调公平竞争,强化契约精神,激发市场主体活力。反垄断和反不正当竞争调控方向未变,对逃废债仍保持零容忍态度。

  3)结构政策:房地产总基调不变,加强预期引导,促进良性循环。一是坚持“房住不炒”总基调不变,向市场传递出不会走“刺激地产”老路的明确信号;二是突出房地产在着力畅通国民经济循环的重要作用,预计房地产政策在保持总基调不变的情况下,将继续纠偏微调,以实现三稳目标。

  4)科技政策:扎实落地,紧迫性增强。会议对于科技政策的表述更加具体务实、强调落地和紧迫性。

  5)改革开放政策:全面实现股票发行注册制。会议明确提出“全面实行股票发行注册制”,高度重视注册制改革和资本市场发展,未来资本市场在金融体系的地位有望明显提升,预计全面注册制大概率在明年落地。

  6)区域政策:增强发展的平衡性、协调性。预计未来央行将继续运用再贷款等结构性工具支持区域协调发展,十四五时期各区域将加速推进城市群建设,国内城市群有望呈现出“多点开花、平衡协调”的特征。

  7)社会政策:精准提高基本公共服务能力。会议提出“健全常住地提供基本公共服务制度”,预计未来较长时期内要着力解决大中城市常住人口需求与公共服务供给不匹配问题,疏通城镇化的堵点,也将成为新的增长点。

  >>五大认识和把握:具有全局性战略性前瞻性,有及时纠偏考量

  1)共同富裕:努力做大蛋糕,合理分好蛋糕。一是“强化就业优先导向,提高经济增长的就业带动力”,以就业带动低收入群体增收,把“蛋糕”做大做好,同时改善收入结构。二是强调“发挥分配的功能和作用”,构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排,防止两极分化,把“蛋糕”切好分好。

  2)碳达峰碳中和:先立后破,政策纠偏。一是要求传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上,要立足以煤为主的基本国情。二是能耗“双控”向碳排放“双控”转变,新能源发展激励政策持续加码,碳排放统计核算体系有望加快建立。

  3)化解重大风险:精准拆弹,压实责任。一是会议强调“精准拆弹”,防止个别市场主体风险扩散,消除系统性风险隐患;二是首次提出“压实企业自救主体责任”,以市场化、法制化方式处置,防止形成道德风险。

  4)资本:设置“红绿灯”。意味着将依法依规监管资本,公平竞争,避免无序扩张和盲目发展。与去年“加强反垄断和防止资本无序扩张”表述相比,本次会议更偏重对资本的规范引导,让其有利于社会主义市场经济发展。

  5)初级产品:保障供给安全。种业振兴行动和能源革命有望加快推进,增强粮食、能源等经济基础初级产品供给的自我保障能力。

  正文

  事件:中央经济工作会议12月8日至10日在北京举行,会议总结2021年经济工作,分析当前经济形势,部署2022年经济工作。针对本次会议透露出的经济和政策变化,我们解读如下:

  一、形势:经济下行压力加大

  对于经济形势的判断,会议首提我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力,同时外部环境更趋复杂严峻和不确定。与2020年“我国经济恢复基础尚不牢固”、“世界经济形势仍然严峻复杂”的表述相比,当前经济内外部环境面临的挑战增加,经济下行压力加大。具体来看:

  国内方面,经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。一是需求收缩主要表现为“地产投资增速下降、基建托底作用不强、出口面临放缓风险,但消费恢复持续偏慢”,如房地产、基建投资2020-2021两年平均增速由1-5月份的8.6%、2.6%降至1-10月份的6.7%和0.3%,出口高增背后价格已替代数量(需求)占据主导地位,消费两年平均累计增速仅约为疫情前的5成左右(见图1)。二是供给冲击主要指“低碳转型过程中的环保限产,拉闸限电,疫情冲击带来产能恢复与运输受阻”等,如国内高炉开工率由1月份的65.9%持续回落至11月份的48.6%,大幅低于往年平均水平(见图2);制造业PMI供应商配送时间指数持续低于50%,表明原材料供应及产品交付不畅问题严峻。面对供给制约,三季度以来国内生产明显放缓,同时PPI价格大幅飙升至10%以上的水平。三是预期转弱主要体现为“中小微企业投资信心不足,政策的不确定性扰动企业预期,人口出生率下降老龄化加重”等,如受原材料价格上涨持续挤占中下游企业利润空间、供给紧缺和需求趋弱等因素影响,小型企业PMI已连续7个月低于临界值(见图3),投资意愿明显不足。

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  国外方面,外部环境更趋复杂严峻和不确定。一是疫情的不确定性冲击难消。新冠毒株变异给疫情防控带来挑战,加大疫情长期化的风险(见图4),对全球服务业修复和产业链供应链恢复继续形成明显的抑制作用,加剧经济恢复的不确定性。二是主要发达经济体流动性边际收紧带来的外溢效应值得警惕。随着主要发达经济体通胀走高和经济持续恢复,11月份美联储已开启缩减购债进程,市场预计2022年美联储将加息2次,未来若发达经济体货币政策进一步调整超出预期,可能引发资产价格波动,并可能通过利率、汇率、跨境资本流动等渠道对新兴经济体产生溢出影响,影响全球金融市场的稳定。三是疫后百年变局存在加速演进风险。如疫情带来的贫富分化、就业减少导致全球治理体系和多边合作中的已有“裂缝”加大加深,全球治理体系进入新旧动能转换和重构期,大国战略竞争加剧,全球产业链供应链的稳定面临冲击。

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  二、目标:短期稳增长和长期高质量发展相互促进

  (一)短期稳增长被置于更加重要位置,保持量的合理增长

  面对经济下行压力加大,明年经济工作中,“稳增长”已被提到新的高度。一是会议重提坚持以经济建设为中心,近年来该提法也曾出现在2014年和2018年,当时国内同样面临较大经济下行压力,“稳增长”均成为第二年经济工作的首要目标,降准降息等宽松政策都陆续推出。二是会议提出继续做好“六稳”、“六保”工作,着力稳定宏观经济大盘,保持经济运行在合理区间,与2020年的表述相比,“着力稳定宏观经济大盘”是新增内容,反映出明年经济工作稳增长诉求明显更强。三是明年将召开党的二十大,会议强调要保持平稳健康的经济环境,也指向短期经济平稳运行诉求增大,需保持量的合理增长。

  预计经济运行的合理区间仍在5-6%左右。一方面,预计“十四五”期间我国潜在经济增速大体在上述区间,央行工作论文测算结果在5.1%-5.7%之间。另一方面,根据我们的测算,实现2035年翻一番的目标,未来需要年平均经济总量或人均收入增速为4.7%以上,考虑到我国经济仍处于减速换挡阶段,趋势上潜在增速或缓慢回落,当前增速需略高于4.7%,达到5-6%左右或更为合适。

  (二)长期推动高质量发展,实现质的稳步提升

  会议提出必须坚持高质量发展,推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长,与2019年“确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升”表述相比,将质的稳步提升置于更靠前的位置,明确传递出未来中长期将继续坚持“高质量发展”方向,不会因短期压力而改变。会议通稿中,科技政策要扎实落地、改革开放政策要激发发展动力……要正确认识和把握防范化解重大风险等表述,也均是高质量发展的重要体现。

  对于为何要坚持长期推动高质量发展,实现质的稳步提升,一是我国生产函数正在发生变化,经济发展的要素条件、组合方式、配置效率发生改变,面临资源、人口、环境等多重硬约束,必须转变经济发展方式,推动高质量发展成为必然选项;二是我国经济进入全面建设社会主义现代化新阶段,经济发展的着力点由小康社会阶段主要解决量的问题,转向解决好质的问题,在质的大幅提升中实现量的持续增长。

  (三)坚持系统观念,推动“量”和“质”相互促进

  量的合理增长和质的稳步提升并不矛盾,而是相互促进的关系,短期稳增长为中长期高质量发展赢得时间、提供稳定环境,中长期高质量发展为短期经济创造新的增长点。

  本次会议为“量”和“质”相互促进指明了方式方法。一是坚持系统观念,经济社会发展是一个系统工程、牵一发而动全身,质的稳步提升需要先立后破、稳扎稳打,坚持稳中求进,防止系统目标碎片化。二是加强统筹协调,经济体系中的各部分、各部门既相互独立又相互联系,政策的制定和执行需多方协调、把握好时度效,避免政策叠加对短期经济发展产生过大冲击,或政策执行简单化,达不到预期效果。三是会议提出领导干部要提高领导经济工作的专业能力、加强经济学和科技知识学习、形成系统思维,防止工作简单化、乱作为、不担当、不作为。

  三、重点任务:首提七大政策组合,强化针对性

  本次会议政策总基调为“稳字当头、稳中求进”,与经济下行压力较大的2019年“坚持稳字当头”表述相比,增加了“稳中求进”提法,体现出政策需同时兼顾“量”与“质”的经济发展目标。

  面对高质量发展过程中出现的诸多结构性挑战和问题,此次会议首次明确将宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策等七大政策作为重点工作任务,突破过去模式,对不同领域的针对性明显增强。为提高政策落地成效,会议要求各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前。

  (一)宏观政策:力度加大、发力靠前、精准有效

  宏观政策是稳定经济的重要手段,会议明确提出“宏观政策要稳健有效”。与2020年“政策保持连续性、稳定性、可持续性”表述相比,更加注重“有效”,一方面体现出力度将适度加大,对经济形成有力支撑,另一方面也表明政策的精准性将提高,对重点领域薄弱环节提供定向支持。同时会议首提“政策发力适当靠前”,预计明年财政、货币政策均将适度提前发力,抵御经济下行压力,使六稳稳得牢、六保保得住。

  1、财政政策:前置定向发力,注重提升效能

  会议指出积极的财政政策要“提升效能、更加注重精准、可持续”,与2020年“提质增效、更可持续”相比,延续了继续发力、提高效率和可持续的政策基调,同时新增“注重精准”表述,明确结构性发力特征将明显增强。

  一是2022年财政前置加大发力特征明显,基建托底作用将增强。对于财政支出强度,会议定调由2020年“保持适度支出强度”转为“保证财政支出强度”,从“保持适度”到“保证”,说明财政支出强度加大是硬目标。对于财政支出节奏,鉴于今年专项债发行使用偏慢(见图5)和明年上半稳增长压力更大,会议新增“加快支出进度”提法,并明确“适度超前开展基础设施投资”,预计2022年财政前置支出特征明显,基建适度超前将成为稳增长的重要抓手。

  二是提升效能仍为政策的重中之重。财政紧平衡以及高质量发展要求财政支出要提高效能。提高效能有三大关注点:其一,专项债重在形成实物量,而非额度大小,预计2022年新增专项债规模较今年小幅下降。其二,基建重在新基建和能源转型领域,而非传统基建。财政资金撬动能力下降是近年来基建投资持续低迷的主要原因(见图6),应调整基建投资方向,顺应社会资金追求收益的本质,投向新基建、能源转型等高增长领域。其三,一般公共财政重在民生保障,要在教育、医疗、养老、住房等人民群众最关心的领域精准提供基本公共服务,推动公共服务均等化和共同富裕。

  财信研究解读2021年中央经济工作会议精神:精准发力 稳中求进

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  三是新的减税降费结构性特征显著,政策精准性将提升。在减税降费表述上,会议提出“实施新的减税降费政策”,相较于2020年“完善减税降费政策”表述,基调明显更加积极。但“十三五”期间我国减税降费规模合计超过7.6万亿元,税收收入占GDP的比重从2015年的18.1%降至2020年15.2%,十四五期间减税空间趋于减少,因此要推动财力下沉,“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”。新的减税降费政策更加注重结构性和精准性,预计在延续阶段性政策的基础上,2022年部分结构性制度性减税降费政策将出台,帮助中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展。

  四是隐性债务监管不放松,保持财政的可持续性。本次会议中“严肃财经纪律”、“坚决遏制新增地方政府隐性债务”的提法,较2020年“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”的表述,定调上更趋严格,预计2022年地方隐性债务监管大概率不会放松。防风险底线不放松是财政“可持续”的重要保证,隐性债务的盲目扩张会增加财政的脆弱性,不利于经济长期高质量可持续发展。

  2、货币政策:稳健偏宽松基调强化,结构性政策继续加力

  会议指出稳健的货币政策要“灵活适度,保持流动性合理充裕”,该表述与经济下行压力较大的2019年完全一致,与2020年“灵活精准、合理适度”表述相比,增加了“保持流动性合理充裕”提法,表明货币政策总基调将选择稳健偏宽松。同时,会议延续了2020年加大对“小微企业、科技创新、绿色发展”的金融支持,反映出结构性政策将仍为主导、继续加力。

  一是货币政策逆周期调节力度加大,明年宏观杠杆率或有所回升。一方面,面对经济下行压力加大的基本面,会议再次提出“逆周期”宏观调控,而该提法自去年下半年以来便鲜少在中央文件中出现,其透露出的货币政策边际宽松信号明显。另一方面,与2020年的会议相比,本次会议删去“保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”、“保持宏观杠杆率基本稳定”、“处理好恢复经济和防范风险关系”等多个表述,表明货币政策在“稳增长”和“防风险”目标的权衡中,已明显向前者倾斜。自去年下半年以来,国内宏观杠杆率便开始见顶回落,且与以往降杠杆周期相比,本轮杠杆回落速度快、幅度大(见图7),在经济持续恢复的宝贵时间窗口,有效化解了部分金融风险。但明年经济下行压力加大,宏观杠杆率适度提升既有空间、也有必要。

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  二是预计降准降息均可期,明年上半年降息概率偏大。其一,经济下行压力加大,打开降准、降息空间。根据历史经验,每一轮经济下行周期,特别是工业企业步入补库存尾声或启动去库存周期时,国内货币宽松从未缺席(见图8),当前我国正处于新一轮补库存周期尾声,加之经济面临“三重压力”、下行风险加大,预示降准降息或均可期。其二,预计降准还有一定空间,但空间已偏小。自2018年以来,央行已12次下调存款准备金率,国内金融机构平均法定存款准备金率降至8.4%,目前我国加上超额存款准备金率之后的总存款准备金率,基本与全球主要经济体相当或略低。而我国作为发展中国家保持一定的法定存款准备金率是合适的、必要的,预计根据经济基本面的需要,不排除未来继续降准,但将更趋谨慎。其三,预计明年上半年降息概率偏大。首先会议要求“政策发力适当靠前”,且货币政策大概率要配合财政前置发力;其次国内PPI下行周期已经开启,利率调整面临的通胀约束或趋于缓解(见图9);此外明年下半年美联储或开启加息进程,预计我国在此之前推出降息的概率偏大。

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  三是结构性政策仍为主导,再贷款等工具或继续加力。今年会议对货币政策的着墨总体偏少,但重点强调要加大对“小微企业、科技创新、绿色发展”的金融支持,体现出未来结构性政策的分量依旧较重,这与支持经济高质量发展的目标也更相匹配。从支持领域看,两大方面仍是重点:一是受疫情和大宗商品涨价冲击严重的小微企业,如会议提出市场主体承载着数亿人的就业创业,要加大对实体经济融资支持力度,促进中小微企业融资增量、扩面、降价;二是高质量发展领域,如科技创新和绿色发展等。预计未来支小再贷款、碳减排支持工具等结构性工具或继续加力,两项直达实体经济货币政策工具大概率应延尽延,近年来制造业中长期贷款、普惠小微企业贷款和绿色贷款保持高增的趋势有望延续(见图10)。

  3、财政政策和货币政策协调联动,跨周期和逆周期有机结合

  会议提出财政政策和货币政策要协调联动,表明为推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长,财政政策和货币政策需注重形成合力效应。具体体现为:一是货币政策要配合财政政策发力,为其提供适宜的流动性和利率环境;二是财政和货币政策在结构性发力领域要形成合力,如在保市场主体领域,财政需加大减税降费力度,货币要支持企业融资增量、扩面、降价,帮助中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展。

  同时,在政策调节方式方法上,会议提出跨周期和逆周期要有机结合。其中,跨周期指向政策应着眼于中长期,支持经济高质量发展目标;逆周期主要侧重于短期调节,抵御短期的经济大幅下行风险,避免经济增速滑出合理增长区间。2022年经济下行压力明显加大,需要加大逆周期调节力度,扭转预期和稳定经济增长,同时政策实施过程中,也要兼顾高质量发展目标,以结构性政策精准发力为主。

  (二)微观政策:强调公平竞争,强化契约精神,激发市场主体活力

  一方面,会议提出“加强反垄断和反不正当竞争”,与2020年“坚决反对垄断和不正当竞争行为”的表述相比,力度有所减弱,但调控的方向未变。反垄断和反不正当竞争是推动高质量发展的内在要求,特别是对营造公平竞争环境,激发中小主体活力,推动共同富裕意义重大。一方面,本次会议再次点名逃废债,表述上由2020年的“打击”变为“有效治理”,表明监管层对逃废债仍保持零容忍态度,但相关市场环境已出现一些积极变化。此外,会议新增“强化契约精神”提法,主要释放出要落实主体责任信号,不能恶意拖欠账款和逃废债。

  (三)结构政策:房地产总基调不变,加强预期引导促进良性循环

  本次会议对于房地产市场相关表述的两大重要变化值得关注:

  一是坚持“房住不炒”总基调不变。会议明确提出“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”,向市场传递出不会走“刺激地产”老路的明确信号。会议提出“探索新的发展模式,坚持租购并举,加快发展长租房市场,推进保障性住房建设”,预计房地产行业内部或面临新一轮结构调整,长租房、保障性住房或成为新的增长点。

  二是突出房地产在着力畅通国民经济循环的重要作用,预计房地产政策在保持总基调不变的情况下,将继续纠偏微调。本次会议将房地产置于“着力畅通国民经济循环”的段落进行阐述,房地产在国民经济中的重要地位凸显。根据我们的测算,2020年房地产开发投资活动、房地产生产活动和房地产消费活动增加值,在GDP中的比重分别为8.5%、15.0%、6.0%,总计达到约30%(见图11)。若房地产市场快速降温,将对固定资产投资、地方财政收入、居民消费、金融稳定等重要领域产生一定连锁冲击,不利于畅通国民经济循环。因此,会议新增“加强预期引导”、“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”、“促进房地产业良性循环”等表述,预示着未来房地产相关监管政策将在保持总基调变不变的情况下,对前期部分政策纠偏,避免房地产投资进一步断崖式下跌(见图12)。

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  (四)科技政策:扎实落地,紧迫性增强

  根据央行2021年第一号工作论文,技术进步对国内GDP增速的拉动由2006年0.8%提高至2019年的2.2%,贡献率由不足一成提高至近四成,表明科技创新对经济的推动作用日益提升;同时全球面临百年未有之大变局,中美世纪博弈加剧,科技成为国家间竞争焦点。但当前国内科技创新发展面临三大困境:一是国内基础研究投入不足;二是创新主体发展面临较多困难;三是人力资本水平有待提升。在此背景下,会议对于科技政策的表述更加具体务实、强调落地和紧迫性。具体看:

  一是中央经济工作会议连续两年提出制定实施“基础研究十年规划”,突出了对基础研究的高度重视,同时新增要“实施科技体制改革三年行动方案”,反映出科技政策要扎实落地的紧迫性增强。

  二是在支持创新主体方面,会议在继续强调强化企业创新主体地位的基础上,新增“发挥好国家实验室作用,重组全国重点实验室,推进科研院所改革”。这是2020年“国家作为重大科技创新组织者”提法的具体举措,有利于发挥国家体制优势,集中力量打造一批具有国际竞争力和影响力的科技创新主体,引领国内创新力量的发展,加快提高国家整体科技创新实力。

  (五)改革开放政策:全面实行股票发行注册制

  会议明确提出“全面实行股票发行注册制”,并将其作为改革开放政策段落的第一项具体任务,主要透露出两层含义。一是高度重视注册制改革和资本市场发展,未来资本市场在金融体系的地位有望明显提升;二是预计全面注册制大概率在明年落地。

  对于上述政策带来的影响,主要有二:一是资本市场扩容或明显提速。与核准制相比,注册制更具包容性、更强调以信息披露为核心,企业上市的实际门槛有望降低,意味着更多“新鲜血液”将注入A股市场,特别是符合国家战略发展方向的“专精特新”企业有望迎来重大机遇期。二是对中小企业的金融支持力度将加大。国内创业板、科创板和北交所试点注册制的经验显示,其在支持民营企业、中小企业融资中发挥着日益重要的作用,如截至2021年12月7日,科创板、创业板和北交所为企业募集的资金总额中,民营企业融资规模占比分别高达59.9%、76.7%和79.0%,明显高于其他金融市场。

  (六)区域政策:增强发展的平衡性、协调性

  当前国内南北经济分化加剧,尤其是东北地区发展滞后特征明显,区域平衡性、协调性有待增强。如从人口流动看,改革开放之后东北三省人口占全国的比重持续减少,且近十年来的降幅明显扩大,表明其人口流出速度还在加快;从GDP占比看,2018年我国北方地区经济总量占全国的比重为38.5%,比2012年已下降4.3个百分点。

  因此,会议强调区域政策要增强发展的平衡性协调性,要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略,促进东、中、西和东北地区协调发展。2021年二季度央行货币政策执行报告显示,央行已通过对信贷增长缓慢省份增加2000亿元再贷款等综合措施支持区域协调发展,预计未来上述政策有望延续,不排除进一步加码的可能性。此外,中心城市和城市群正成为我国区域经济发展的核心载体,预计在京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群组成的网络型城市群雏形已现的基础上,十四五时期各区域将加速推进城市群建设,国内城市群有望呈现出“多点开花、平衡协调”的特征。

  (七)社会政策:精准提高基本公共服务能力

  会议提出“健全常住地提供基本公共服务制度”,重点解决大城市常住人口需求与公共服务供给不匹配问题,促进城市化和都市圈的发展。我国基本公共服务能力落后于城镇化进程,尤其是在人口持续流入的大城市公共服务供给短缺问题突出。如2019年北京、上海、广州、深圳四个一线城市,常驻人口分别是户籍人口的1.6、1.7、1.9、3.1倍(见图13)。由于部分公共服务按户籍人口配置,导致供给明显不足,非户籍人口难以享受完善的公共服务。预计常住地将在教育、医疗、养老、住房等人民群众最关心的领域,公平且精准提供基本公共服务,进一步释放城镇化潜能。

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  四、五大认识和把握:全局性战略性前瞻性,及时纠偏

  面对我国进入新发展阶段,内外发展环境发生深刻变化,出现许多新的重大理论和实践问题,会议明确提出对共同富裕、资本、初级产品保障、防风险、双碳等五大领域“要正确认识和把握”,这些都是当前经济转型与改革的焦点与痛点。这五个“要正确认识和把握”,不仅具有全局性、战略性和前瞻性意义,也体现了中央对前期部分政策的及时纠偏。

  (一)共同富裕:努力做大蛋糕,合理分好蛋糕

  会议将实现共同富裕置于五个“要正确认识和把握”第一位。在实践途径上,会议提出一是“强化就业优先导向,提高经济增长的就业带动力”,以就业带动低收入群体增收,把“蛋糕”做大做好,同时改善收入结构。低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群,据测算,在我国居民收入分布中,近70%的人属于低收入群体(见表1),但大部分位于中等收入标准的下限附近。帮助这部分以高校毕业生、技术工人、中小企业主和个体工商户、进城农民工为主的群体进入中等收入水平,将大力提高我国消费潜能和扩大消费市场,更能促进共同富裕。根据美国等发达经济体的历史经验,收入位于后90%的中低收入群体主要为工薪阶层,拥有资产较少,财产性收入和经营性收入占比较低,雇员报酬是重要的收入来源,该群体收入占国民总收入的份额,与雇员报酬占个人总收入的比重高度相关(见图14)。因此实现更加充分、更高质量就业,能够为中低收入群体提供稳定、可靠的收入来源,同时使社会收入结构向中间大、两头小的“橄榄型”结构转变,促进共同富裕。

  财信研究解读2021年中央经济工作会议精神:精准发力 稳中求进

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  二是强调“发挥分配的功能和作用”,构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排,防止两极分化,把“蛋糕”切好分好。实现共同富裕,发展是第一位的,但收入分配制度安排也很重要,为此需要初次分配、再分配、三次分配协调配套,体现效率、促进公平。其中,初次分配强调“坚持按劳分配为主体,完善按要素分配政策”;再分配环节将“加大税收、社保、转移支付等的调节力度”,平衡劳动所得与资本所得的税负水平,缩小收入分配差距;三次分配环节以社会主导,提出“支持有意愿有能力的企业和社会群体积极参与公益慈善事业”。

  (二)碳达峰碳中和:先立后破,政策纠偏

  实现碳达峰碳中和是未来数十年的长期发展任务,不可能毕其功于一役。与去年相比,本次会议对碳达峰碳中和的表述更加务实,提出先立后破、科学考核,稳步实现双碳目标。

  一是要求传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上,要立足以煤为主的基本国情。能源结构转型具有长期性和复杂性,要充分考虑国内能源结构、产业结构,会议提出“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”,替代去年“推动煤炭消费尽早达峰”表述,强调先立后破,对“碳冲锋”、“运动式减碳”及时进行纠偏。预计煤炭等传统能源作为我国主要能源的地位短期难改变,仍需保供稳价,确保经济社会发展全局稳定。如近期出台的《2030年前碳达峰行动方案》,提出“‘十四五’时期严格合理控制煤炭消费增长,‘十五五’时期逐步减少”,表明煤炭消费在2025年前仍有增量,但煤炭清洁高效利用将明显加速。

  二是能耗“双控”向碳排放“双控”转变,新能源发展激励政策持续加码,碳排放统计核算体系有望加快建立。能耗“双控”面临两个问题,一方面,当前我国人均能耗远低于发达经济体(见图15),能源需求增长空间较大,能耗“双控”将制约经济增长;另一方面,能耗“双控”指标下,低碳或零碳的清洁能源与高碳的传统能源受到的激励和约束相同,不利于能源结构转型。为此会议提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制,创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”,更好满足双碳目标和我国未来经济增长对能源的需求,同时加大清洁能源替代传统能源的激励。此外,碳排放总量和强度“双控”的监测与统计难度远高于能耗“双控”,预计将加快建立统一规范的碳排放统计核算体系,发展碳排放实测技术。

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  (三)化解重大风险:精准拆弹,压实责任

  一方面,会议强调“精准拆弹”。我国房地产、地方政府债务等领域的风险具有复杂性和外溢性,当前个别市场主体出现违约等现象,需要及时进行针对性处置,防止风险扩散,消除系统性风险隐患。另一方面,首次提出“压实企业自救主体责任”。预计风险处置将遵循市场化、法制化方式,防止企业依赖政府救助,形成道德风险。

  (四)资本:设置“红绿灯”

  会议首提要为资本设置“红绿灯”,意味着将依法依规监管资本,公平竞争,避免无序扩张和盲目发展。与去年“加强反垄断和防止资本无序扩张”表述相比,本次会议强调“加强对资本的有效监管,防止资本野蛮生长”,更为偏重对资本的规范、引导和支持,让其有利于社会主义市场经济发展。

  (五)初级产品:保障供给安全

  会议强调“要增强国内资源生产保障能力”、“要把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置”。2020年,我国大豆、石油、天然气、铁矿石、铜矿等初级产品进口数量占比在40%以上(见图16),对外依存度较高。当前我国外部环境不确定因素明显增多,叠加疫情冲击下全球供应链稳定性减弱,初级产品供给缺口风险加剧,预计将加快推进种业振兴行动和能源革命,增强粮食、能源等经济等基础初级产品供给的自我保障能力。

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